罗 曼

[摘要] 开展检察官业绩考评是检察官法的明确要求，是司法责任制综合配套改革的重要内容，也是落实检察官员额制管理、引导激励检察官依法履职、推动司法办案工作的“风向标”和“指挥棒”，具有十分重要的意义。随着《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》的出台和智慧检务在检察官业绩考评工作中的运用，检察官业绩考评工作不断向前发展。在业绩考评中指标设置本地化问题，考评参照物设置问题以及如何有效的发挥业绩考评对案件办理的指导作用是当前需要关注的地方，笔者基于检察官业绩考评的工作实际，探讨考评工作中存在的一些问题，并为检察官业绩考评工作的完善提供看法建议。

[关键词]检察官   业绩考评工作   智慧检务

一、检察官业绩考评工作概述

（一）检察官业绩考评工作的背景

中国检察业务考评机制是伴随着共和国刑事诉讼和检察制度的发展而逐步建立完善起来的，目前已经形成了具有中国特色的检察业务考评方法。在经历了有检察统计数据而无考评的雏形期、各地试行ISO9000质量管理体系等多种方式并存的探索期和最高人民检察院统一规范考评模式的发展期之后，中国检察业务考评形成了当前由上级检察机关设定考评目标对下级检察机关履职进行考核评定，检察官考评委员会对检察官进行考评的双轨制考评模式。①

2020年4月，高检院印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（下称《规定》），要求检察官业绩考评实行指标化评价、量化评分，围绕质量、效率、效果等考评要求，具体设置考评项目指标和计分分值。《规定》出台后的检察官业绩考评工作以更为科学、更易量度的方式展开。

当前，智慧检务也不断发展，检察官业绩考评系统陆续在各地应用，依托全国检察机关统一业务系统，实时更新案件信息，统一测算标准，相对客观科学地进行业绩考核，这也是检察官业绩考评工作的发展趋势。

（二）当前检察官业绩考评工作的特点

一是更加注重质效考核和过程考核。检察官业绩考评的主要内容是检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果。《规定》以《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《指标》）为基础评判案件办理质量，对检察官业绩进行考评，改变了以往以数量、工作量为主导的考核思路，而以办案质量和效果为核心构建业绩考评指标体系。注重“案-件比”指标，将发生在人民群众身边的“案”，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比，更加注重办案过程，要求检察官站在人民群众的立场看问题，把不必要的办案环节挤掉，把“件”降下来，把质和效提上去，切实减少当事人的诉累，提升人民群众的司法体验和司法评价。

二是考评更加科学，考核指标的设计更加尊重司法规律。不仅有 “引导侦查取证率”“排除非法证据率”这类正向指标，鼓励检察官提前介入侦查、引导侦查，鼓励检察官积极识别、排除非法证据，也有“不捕率”“不诉率”这类中性指标，符合诉讼规律的。此外《指标》中也详细说明了特定指标的适用情形、除外情形。例如，“撤回起诉率”“无罪判决率”均属负面指标，但也规定了例外情形；再如，检察官办理案件中不当履职、出现失误错误后，主动运用诉讼监督方式进行纠错的，可以不减分或者视情加分。这样的例子在《指标》中还有很多，上述对容错机制的合理运用体现了科学务实的精神，体现了“权责相统一”原则，使考评更加合理科学。

（三）正确把握检察官业绩考评与其他考评之间的关系

一是把握好检察官业绩考评与公务员考评的关系。检察官业绩考评，就是要紧紧抓住工作实绩这个核心，突出考评办案业务这个检察官的主责主业，聚焦质量、效率、效果，运用科学的指标体系，进行量化评价。一方面，业务、政治是一个整体，不能割裂分开。检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。业绩考评不是就办案考办案，而是通过业绩考评，体现和落实讲政治的要求。但是讲政治不是在考评中单列一个指标，按照参加教育学习、活动发言等情况来计分，而是要将讲政治的要求融入体现到检察官办理的每个案件和每项业务中去。另一方面，业绩考评本身并不能涵盖检察官工作和表现的所有方面。对于一些与办案业务没有直接关系或者难以量化评价的工作，比如起草综合文稿、参加培训、考勤情况等，没有纳入业绩考评。对这些内容，不是不考察，或者说不重要，而是要继续落实中央关于党员干部和公务员管理的要求，依照已经颁布的公务员考核标准、程序、规则，进行全面、严格的考核。在对检察官确定年度公务员考核等次时，要把业绩评价情况作为重要依据，但不能直接作为公务员年度考核的等次。要结合检察官各方面的表现，实事求是地进行综合评价。②

二是把握好检察官业绩考评与案件质量评查的关系。准确把握质量评价体系与业绩考评互动融合的关系。坚持把构建以“案-件比”为核心的质量评价体系与检察官业绩考评作为一个有机整体，系统把握、一体谋划、整体推进，既突出质量评价体系“风向标”功能，也注重业绩考评“指挥棒”作用，实现两者全面融合、深度融合、互动融合。注重从办案检察官、案件当事人、内部监督制约“三个维度”科学设定考评指标，着力实现案件质量评价体系与检察官业绩考评互动相融。③

二、检察官业绩考评工作当前需要注意的几个问题

（一）检察官业绩考评指标设置本地化问题

《规定》发布后，其附件2《检察官业绩考评指标及计分规则》对各项考评指标的设置、含义及其计分规则作出详细规定，设置了涵盖“四大检察”“十大业务”，分层分类的检察官业绩考评指标，确定了79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的积分规则和方式。随后省院在《规定》的基础上根据检察工作实际情况对指标进行了调整并制定《广东省检察机关检察官业绩考评工作实施细则》（以下简称《细则》），市院和基层院纷纷参照上级的文件来制定本院的检察官业绩考评的具体实施方案，开展检察官业绩考评工作。基层院业绩考评工作开展的过程中，考评原则和评价方向上按照高检院和省院的要求，考评指标主要与省院制定的《细则》保持一致，在此基础上收集各部门关于具体指标添加、修改的意见，汇总后制定适用于本院的考评指标模型。

如此形成的考评模型对于本院检察业务的适配性如何还值得商榷，其一是高检院乃至省院制定的指标模型涵盖各层各类的检察业务，基层院的日常工作只是其中的一部分，很多指标因为没有此类业务而得分空白，其二是各部门根据日常工作而添加的指标是否合理是否科学未曾得知，当前的考核均在各部门之间进行，尚未在整个单位乃至整个系统之间进行比较，提出指标者同时也是指标适用者。

2021年初，广东省开始推广试用检察官业绩考评系统，智慧检务在检察官业绩考评工作中适用。考评指标库分为标准库和本地库，标准库为系统预设好的指标，主要包括高院设置的全省通用指标和省院各部设置的具体部门指标，本地库为本院自己的指标库，可以从标准库中直接引用或者修改后引用，也可以自己创设新的指标，给予各院更多的自主权。各院可以在这些指标库里面设置本单位的考评模型，或者根据业务条线设置考评模型，也可以直接沿用上级建立的考评模型，这些路径选择都有其自身的利弊：建立统一的考评模型可以更直观的看到其他部门的指标，利于相互监督，但指标库过于庞大不利填写；根据各业务条线建立考评模型能使被考评的检察官清晰了解考评的内容，方便填录，但跨部门案件的考核较为麻烦；直接沿用上级院建立的考评模型虽然方便，但指标描述和指标数值不能修改，十分被动。当前一般选择的仍是引用标准库指标分条线建立考评模型进行考核，在标准库的基础上尚未增设新的指标，跨部门的加减分选择在通用指标中进行体现，考评工作也在不断完善之中。

（二）检察官业绩考评参照物设置问题

当前的考评工作主要是在各业务部门内部进行比较，有些部门仅有一名检察官，不同岗位的检察官所办案件类型、数量和强度都不尽相同，如何才能找到一套科学有效的考评指标来衡量不同业务条线检察官，还有待研究。

在检答网中有观点指出可针对不同类型案件设置不同参考系数，参考系数的设定要依据本地区不同岗位的全年办案总数来定。如本地区刑事业务检察官人均全年办理刑事案件100件，公益诉讼业务检察官人均全年办理公益诉讼案件5件，那么若将1件刑事案件的基础值设置为1，则1件公益诉讼案件的基础值就是20，再结合其他具体指标的参数设定，这样才有可能实现跨部门的业绩考评机制。但是以办案数量为基础来设定参考系数是否合理还有待推敲，案件量的多少不能直接与案件的难易相挂钩，案件办理也不是某些被考核部门的主要业务。

四大检察、十大业务办案类型不一、办案强度不一，办案所需付出的劳动也不一样，因此要在各项业务之间进行比较需要进行科学的测算并非易事。检察官办案数量得分应当充分考虑办案强度、案件类型和个人贡献度等因素进行综合计算。地方检察院需要结合本地实际，根据不同办案活动所需要的工作量来设定办案强度系数，根据不同类型案件的特点确定案件类型系数，根据检察官个人的办案数量占本部门办案总量的比例确定个人贡献度的计算方法。由于各地办案实际情况不一，即便是在同一省、同一市，各院之间办案情况也各不相同，因此，要明确一个通用于全省、全国的办案类型之间的系数不够现实。

（三）如何有效的发挥业绩考评对案件办理的指导作用

检察官业绩考评系统中的一些办案指标依托于检察统一业务系统来自动抓取，除了在某阶段的业绩考评成绩中能够清楚看到自己的案件的加减分项，每名检察官的考评系统首页都能清晰的看到自己所办案件中存在的问题类型以及比例，能够给办案人清楚的提示，要么及时填录相关案件信息，跟进办案程序，要么纠正系统所指出的瑕疵。

但除去一些程序上和填录上的问题，有时我们会发现系统自动抓取和判定的数据不是那么准确，例如在未成人检察业务中，依照规定不需要通知合适成年人到场的案件在系统自动抓取的“询问时合适成年人未到场”负向指标中进行扣分。此类系统自动核算数据抓取错误问题在各业务部门中皆有出现。

此外还需注意考评周期的把握，考评周期过短，会造成考评期内未结案件较多，导致部分业务指标得分出现空白，使得业绩考评起不到指导作用。考评周期过短，考评过于频繁，也会使考评工作量加大。建议合理选取考评周期，周期不宜过短，不宜低于半年。

三、完善检察官业绩考评工作的对策建议

（一）推进考核指标设置本地化，发挥基层检察院的主观能动性

检察官业绩考评是一次自上而下的体系建设，最高检在宏观上把握和指导体系建设的前进方向，省级检察院在管辖范围内发挥统筹和示范作用，而基层检察院是落实业绩考评体系的关键阵地。如何确保最高检和地方上级检察院的思路理念和制度设计，层层传导到基层检察院，是业绩考评体系真正落地生根的重中之重。④因此，基层检察院要正读懂、学透业绩考评规定和实施细则，在业绩考评中发挥主观能动性，进一步推进考核指标设置的本地化。我院将在几次业绩考评的实践中总结经验，不断完善考核指标模型，在根据日常业务工作引用上级设置的指标外，尝试添加符合我院实际工作的本地指标，使检察官业绩考评内容更贴合我院工作实际，以发挥更大的指导作用。

同时还要强化一线检察官的办案意识，在案件办理中自觉将政治性和业务性统一起来，将办案质量、办案效率、办案效果三个层次结合起来。

（二）继续深化智慧检察院和业绩考评智能化建设

《规定》第24条指出，各级人民检察院可以依托信息化系统提高考评工作智能化水平。这其实也是最高检对于业绩考评工作的长远眼光和提前布局。业绩考评体系的创新价值和“指挥棒”作用的发挥，离不开智慧检务的发展。借助信息技术手段，建立一个实时记录信息、统一测算标准、相对客观科学的业绩考评工具，避免人工测算时由于主观因素而出现的测算标准不统一、测算结果不准确等问题，减少对于业绩考评结果的争议，为检察官节省出填报、计算考评指标的时间和精力，助推其在案件办理质量上花更多功夫、发挥出更大效益。要保证检察官业绩考评的科学性和指导性，关键在于深入挖掘数据，不仅通过数据分析单个的检察官业绩考评成绩，同时在宏观上，对整个检察官队伍业绩进行整体性的分析，对于今后继续发扬和需要改进的地方有一个明确清晰的认识。

当前业绩考评智能化建设还需继续深化，无论是业务数据的抓取还是各业务之间参考系数的设置都需要进一步加强，建议在全省范围内可供参考的系数，各地检察院再根据自身情况进行微调，早日实现跨部门、跨单位之间的考核，使检察官业绩考核工作更加科学合理规范。

注释：

① 参见么宁：《检察业务考评机制新思维:美、台检察考评镜鉴及启示》，载《中国刑事法杂志》2017年第6期；

②  参见《最高检有关部门负责人就检察官业绩考评工作答记者问》，《检察日报》2020年5月18日第002版；

③ 参见《深入优化“案-件比”着力提升办案质效》，《检察日报》2020年10月23日第003版；

④ 参见田宏杰：《以全新理念引领检察官业绩考评行稳致远》，《检察日报》2020年9月28日第003版。

（作者系澄海区检察院综合业务部五级检察官助理）